Ridefinizione dei processi organizzativi e gestionali; accelerazione del processo di innovazione tecnologica; formazione di un capitale umano capace di sviluppare e sostenere i primi e il secondo. Sono questi i grandi temi alla base del rilancio della competitività del nostro Paese. La Pubblica Amministrazione assume, in questo processo, una ruolo strategico, ruolo che può essere pienamente svolto solo se la PA è in grado di coglierne le sfide che si riassumono sostanzialmente in due ambiti: una profonda modernizzazione, e qui il tema dell’innovazione è determinante, e una nuova fase di riforma amministrativa con relative modifiche normative, cambiamenti organizzativi e gestionali, nuove modalità di erogazione dei servizi ecc.
Due ambiti strettamente correlati che hanno indotto l’attuale governo a riunificare nel Ministero per le Riforme e le Innovazione nella PA le competenze della Funzione Pubblica, a cui sono demandate le attività di rinnovamento amministrativo, e quelle dell’Innovazione Tecnologica, che, invece, il governo Berlusconi aveva separato con la creazione di un nuovo ministero (quello dell’Innovazione Tecnologica, appunto). Nell’attuare il processo di rinnovamento, la PA si trova però ad affrontare il dilemma (che poi è comune anche al mondo delle imprese) di coniugare la richiesta di adeguati investimenti con la necessità di contenimento della spesa pubblica. Quest’ultimo elemento, unito alla necessità di rispondere in modo adeguato alle esigenze di cittadini e imprese impone, infine, la definizione di rigorosi processi di valutazione e monitoraggio dei progetti d’innovazione.
Sono queste le premesse sulle quali si basano le linee strategiche del governo Prodi, delineate dal ministro per le Riforme e le Innovazioni nella PA Luigi Nicolais e presentate nello scorso gennaio (documento scaricabile dal sito del ministero www.innovazione.gov.it ).
Assessore alla Provincia di Firenze, eletta alla Camera dei Deputati nel 2001, Beatrice Magnolfi (nella foto) ha fatto parte dell’ufficio di presidenza del Gruppo DS-L’ulivo occupandosi soprattutto di comunicazione e innovazione tecnologica per essere poi eletta, nel 2006, al Senato della Repubblica. Ed è alla senatrice Magnolfi, oggi sottosegretario del Ministero per le Riforme e le Innovazioni nella PA, che ZeroUno ha chiesto di fare il punto sullo stato dell’innovazione nella PA.
ZeroUno: Quali sono le linee guida attraverso le quali il governo sta portando avanti il difficile processo di rinnovamento della PA?
Magnolfi: Siamo di fronte a un forte gap tra regolamentazione esistente, e penso per esempio al Codice dell’amministrazione digitale, che disegna un’amministrazione efficiente e avanzata e la situazione reale. Bisogna colmare questo scarto e trasformare realmente la Pubblica Amministrazione da elemento che spesso ostacola e rallenta l’innovazione del sistema paese a fattore che l’abilita e la sostiene. È una sfida che si basa su tre leve strategiche: l’introduzione delle tecnologie digitali; l’adozione di provvedimenti in grado di ammodernare le amministrazioni italiane; la promozione, soprattutto attraverso azioni formative, di una cultura dell’innovazione e del cambiamento. Tutte e tre queste leve sono necessarie ed è quindi indispensabile una strategia politica che agisca sulle tre leve contemporaneamente. Va in questa direzione la scelta fatta dal nuovo governo di fondere le competenze che nella scorsa legislatura erano distinte tra ministero della Funzione Pubblica e ministero dell’Innovazione Tecnologica.
Non bisogna pensare che l’innovazione nella PA locale possa compiersi indipendentemente dal cambiamento nella PA centrale; le azioni di innovazione nei due ambiti sono distinte ma devono essere tutte inscritte in una cornice comune e condivisa; in un grande progetto di innovazione di sistema, che derivi dal dialogo e dal confronto tra i vari attori sociali coinvolti. Dare vita a questa governance concertata è il primo degli obiettivi che si affianca alla definizione delle linee guida per un nuovo sistema di e-government che hanno come principi ispiratori: più back office e meno front office; più cooperazione applicativa; lotta sostenuta al digital divide.
ZeroUno: Cardini dell’innovazione nella Pubblica Amministrazione italiana sono alcuni grandi progetti definiti, nel loro impianto generale, negli anni passati. In particolare mi riferisco al Sistema pubblico di connettività e alla cooperazione applicativa (vedi riquadro a pag. 28), ma anche ad altre componenti infrastrutturali importanti come la Posta elettronica certificata. Qual è lo stato dell’arte di questi progetti?
Magnolfi: Per quanto riguarda il Sistema pubblico di connettività, il percorso di test amministrativo è stato completato, le gare sono state espletate e tutti i cantieri di lavoro sono aperti, entro l’anno l’Spc sarà una realtà concreta. Non dimentichiamo che non si tratta solo della rete della Pubblica Amministrazione Centrale, il Sistema, infatti, integrerà le reti regionali e quindi, a questo punto, entra in gioco il ruolo fondamentale delle Regioni, la loro capacità di investimento e di coinvolgimento di tutti gli enti locali, fino al più piccolo Comune. Ma quando si parla di Spc è fondamentale far riferimento a tutto il tema della cooperazione applicativa, che rappresenta il vero salto di qualità, tant’è che più che di Sistema di pubblica connettività parliamo oggi di SpcCoop. Perché la cooperazione applicativa possa attuarsi è però indispensabile compiere alcuni passi: prima di tutto il flusso documentale, l’intero processo di gestione dell’informazione deve essere digitalizzato.
ZeroUno: Nonostante il termine per l’adeguamento alla normativa che obbliga le pubbliche amministrazioni alla registrazione digitale delle informazioni di protocollo sia scaduta da tempo, non tutte le amministrazioni hanno però sostituito il flusso documentale cartaceo. A che punto siamo dunque con il protocollo informatico
Magnolfi: Le applicazioni ci sono, alcune amministrazioni hanno fatto le gare per conto proprio, alcune utilizzano il protocollo in Asp del Cnipa, ma l’intero flusso in modalità digitale non è ancora entrato nella prassi. Attraverso la Conferenza permanente per l’innovazione tecnologica, composta da rappresentanti di tutti i ministeri, stiamo cercando di velocizzare tutto questo processo e lo facciamo cercando di rendere più cogenti i tempi di attuazione perché fissare delle scadenze è importante ma non è sufficiente. Nel disegno di legge Nicolais sulla semplificazione amministrativa [vedi riquadro a pag. 30 ndr], presentato nello scorso settembre e che in questi giorni ha iniziato il suo iter alla Camera dei Deputati, abbiamo introdotto il meccanismo del commissario “ad acta”: se i flussi documentali elettronici non vengono adottati, il Ministro nomina il responsabile per i sistemi informativi dell’Amministrazione commissario “ad acta” il quale, entro centottanta giorni dalla nomina, dovrà riferire sull’effettivo avvio e sul corretto funzionamento del sistema di gestione del protocollo informatico.
ZeroUno: E per quanto riguarda la Posta Elettronica Certificata?
Magnolfi: Anche in questo caso ci sono delle scadenze che non vengono rispettate. Dalla fotografia che abbiamo noi, risulta che l’utilizzo della Pec è assolutamente residuale e continuano tutti i vecchi sistemi. Come fare, quindi? Stiamo pensando a una norma, che dovrebbe rientrare nello strumento legislativo relativo alla riduzione dei costi della spesa pubblica o nella finanziaria, che preveda l’adozione diffusa della Pec nella PA; l’Amministrazione che non si adegua a questa norma, al primo esercizio finanziario utile si vedrà decurtare del 30% le risorse per le spese in francobolli e buste. Abbiamo un grandissimo flusso di posta tra pubbliche amministrazioni: se tutta la Pubblica Amministrazione Centrale migrasse alla Pec il risparmio sarebbe intorno ai 100 milioni di euro. Una scelta analoga la stiamo meditando per il Voip perché il Sistema pubblico di connettività offre anche questa grande opportunità. Anche in questo caso il meccanismo potrebbe prevedere che alle Amministrazioni che non utilizzeranno il Voip venga tagliato il 30% delle risorse per la telefonia.
Sono solo alcuni esempi di quello che stiamo facendo per realizzare quella che io chiamo la riforma sostanziale, perché quella formale già l’abbiamo: ci sono leggi avanzatissime, c’è il codice della PA digitale…
ZeroUno: Eppure… nonostante quella della semplificazione amministrativa sia una strada intrapresa da tempo (ricordiamo che le leggi Bassanini sono della seconda metà degli anni ’90), ancora oggi le “pastoie burocratiche” vengono considerate un freno allo sviluppo. L’ultimo grido di protesta è stato quello di Matteo Colaninno al convegno dei giovani imprenditori di Confindustria…
Magnolfi: Bisogna fare una precisazione. Quando Confindustria e, in generale, le associazioni delle imprese fanno queste considerazioni, in realtà, sommano i costi della burocrazia con quelli del processo decisionale. Si tratta di aspetti molto diversi. La semplificazione amministrativa, l’introduzione di nuove tecnologie possono risolvere i problemi burocratici ma non sono sufficienti a velocizzare il processo decisionale. Lo vediamo quotidianamente: veti incrociati che impediscono l’approvazione di regolamenti, la difficoltà ad accordarsi sulla definizione delle diverse procedure. Certo, per le imprese è sempre un allungamento dei tempi, ma questa è anche la democrazia. Noi riteniamo che l’avere riunificato in unico ministero le competenze della funzione pubblica e dell’innovazione nella PA e il lavoro in stretta collaborazione con altri ministeri, come quello dello Sviluppo Economico di Bersani, abbia portato, in questo primo anno di governo, ad alcuni passaggi importanti e innovativi. Nel disegno di legge Nicolais, per esempio, si afferma che una pratica deve essere portata a termine in un tempo massimo di 30 giorni (90 in casi particolari e complessi), se tale termine non viene rispettato scatta una multa al dirigente responsabile fino a un massimo di 250 euro. E’ una novità assoluta, mi auguro che funzioni e che alla prova dei fatti si possa attuare perché rende concreto il principio di responsabilità della pubblica amministrazione nei confronti del cittadino e mette al centro il valore della risorsa tempo. In questa direzione vanno anche tutte le innovazioni introdotte da Bersani sulla dichiarazione unica per lo start up d’impresa, la rimessa in discussione dell’applicazione delle norme sulla privacy per le microimprese al di sotto di 15 dipendenti ecc.
ZeroUno: Il percorso è sicuramente complesso, ma necessariamente l’innovazione tecnologica passa dalla revisione organizzativa. Anche le imprese si sono trovate, si trovano, a dover affrontare la questione del change management …
Magnolfi: Certo, le imprese sono costrette a fare il cosiddetto change management perché la pressione del mercato glielo impone. Nella pubblica amministrazione è tutto più lento, non solo per impedimenti normativi e legislativi; c’è un problema di formazione, ma anche di mancata pressione degli utenti, si parla sempre del cittadino-cliente ma c’è una differenza fondamentale: il cliente può cambiare fornitore, il cittadino no. Quindi c’è effettivamente un ritardo e questo pesa nell’insofferenza nei confronti della pubblica amministrazione; si ha la percezione che il mondo esterno è entrato nella società del tempo reale e la PA ancora no. Bisogna riconoscere che è così: le applicazioni tecnologiche sono entrate nella PA, siamo pieni di computer, ci sono i collegamenti a Internet, ma tutto ciò non ha sostituito il vecchio modo di lavorare, si è semplicemente aggiunto e questo ha comportato un costo che non è ancora diventato un investimento.
In ogni caso siamo continuamente alla ricerca di strumenti per far evolvere questa situazione. Un punto interessante del disegno di legge Nicolais, per esempio, è quello che riguarda le sperimentazioni in deroga: nella PA gli innovatori ci sono, gente entusiasta, che si documenta, si informa, sviluppa nuove idee, il disegno di legge prevede che se nell’applicare un’innovazione ci si imbatte in un vincolo normativo, la sperimentazione può proseguire in deroga alle norme vigenti.
Questo consente di provare nuove strade. Presso il Ministero ci sarà un catalogo delle sperimentazioni in deroga, una sorta di “riserva” di buone idee e buone pratiche da utilizzare per eliminare quelle norme che ostacolano e si annidano ovunque.
ZeroUno: Adesso vorrei chiederle notizie di quella che io chiamo la desaparecida dell’e-government…
Magnolfi: La Carta d’Identità Elettronica?
ZeroUno: Esatto.
Magnolfi: Ora dovrebbe apparire. Secondo me il fondamentale ostacolo di questo progetto è di averlo concepito sulla base di esigenze preponderanti di sicurezza rispetto alle esigenze di modernizzazione. In questo ultimo anno di lavoro (che ancora non si vede ma che è stato molto complesso, con il coinvolgimento di quattro ministeri, del Poligrafico dello Stato ecc.) abbiamo cercato di lavorare su due aree: la prima riguarda il costo, per fare scendere il costo della Cie da 30 a 20 euro; la seconda è il decreto, già concordato in bozza tra i vari ministeri, che definisce le nuove regole tecniche per la Cie semplificandola notevolmente e rendendola interoperabile con la Carta Nazionale dei Servizi. Per poter ipotizzare una data entro la quale tutti i cittadini potranno avere la propria Cie bisogna ora attendere, prima di tutto, il piano industriale del Poligrafico dello Stato.
ZeroUno: E veniamo ora a un altro tema “caldo”. Il primo bando dell’e-gov aveva attivato molte aspettative, non solo per quel che concerne una PA più efficace nel fornire servizi ai cittadini ma anche per il circolo virtuoso che questi progetti avrebbero dovuto creare nel tessuto imprenditoriale del territorio. Certo, la maggior parte dei progetti è stata portata a termine, ma l’impatto sulla vita dei cittadini e delle imprese non è stato significativo e soprattutto quel circolo virtuoso non si è creato.
Magnolfi: Nel primo bando ci sono applicazioni assolutamente d’avanguardia, ma la logica è quella dei cento fiori con molte eccellenze locali che, slegate da un sistema nazionale, danno vita a un panorama troppo frastagliato; le best practice non hanno creato un tappeto condiviso di innovazione. Inoltre si è trattato di soluzioni concentrate sul front office, con il rischio di trovarsi davanti a scatole vuote. La nostra scelta è quindi quella di concentrarci sul back office, valorizzando la cooperazione più che la competizione. L’idea del primo bando è stata quella di mettere le varie realtà in gara; noi, sulla base delle Linee strategiche per l’e-government presentate dal ministro Nicolais in gennaio, stiamo definendo un documento molto impegnativo che rappresenta il primo passo per l’attuazione nelle Regioni e negli enti locali del modello di e-government che abbiamo delineato. Fare sistema vuol dire coinvolgere le Regioni; bisogna che ogni Regione si assuma l’onere e l’onore di implementare un modello basato sulla cooperazione: verticale, tra Stato, Regione ed enti locali, e interregionale (che è quella che ha maggiormente funzionato in alcuni dei progetti del primo bando).
A Regioni ed enti locali stiamo presentando questo nuovo disegno di e-government basato su due livelli. Il primo è quello della disseminazione delle buone pratiche, delle innovazioni e dei progetti di successo in modo che diventino patrimonio condiviso di tutti i territori; gli strumenti che abbiamo identificato per attuare questo livello sono quelli del Riuso e delle Ali – Alleanze locali per l’innovazione [il Riuso è il processo di trasferimento, in altri contesti organizzativi e funzionali, di una o più applicazioni basate sull’impiego dell’Ict, dall’ambiente organizzativo per il quale esse sono state originariamente progettate e realizzate; Ali è un progetto finalizzato a promuovere un nuovo modello di cooperazione intercomunale, efficace e sostenibile, liberamente adottabile da ogni singolo piccolo Comune; si tratta in pratica di aggregazioni tra piccoli Comuni ndr]. Il secondo livello è quello di sostenere coloro che sono già sulla frontiera dell’innovazione; sappiamo che l’innovazione va continuamente alimentata e non ce lo dimenticheremo.
Ma mi preme sottolineare che non parlo solo di innovazione tecnologica, abbiamo bisogno di altre innovazioni e la Rete offre un’opportunità straordinaria. Nell’era del Web 2.0 c’è una voglia di partecipare, di interagire, che deve essere intercettata, in modo da fare innovazione non solo tecnologica ma anche sociale.
ZeroUno: Si, certo, stiamo assistendo a cambiamenti importanti, paragonabili all’introduzione di Internet eppure, navigando nei siti della PA, ci si scontra spesso con il “burocratese” di sempre, con linguaggi incomprensibili al comune cittadino…
Magnolfi: Si, ma questa voglia di comunicare, di confrontarsi, di interagire che sta dilagando in Rete impone un modo diverso di comunicare anche alla PA. Se si accetta veramente la sfida dell’interattività, la logica del Web 2.0, dei blog, delle chat il linguaggio cambia necessariamente. Detto ciò non mi aspetto che si cambi il mondo. Vedo però delle opportunità straordinarie e proprio per questo nella Conferenza permanente della PA centrale che io presiedo abbiamo messo in agenda tra le priorità del nostro lavoro la revisione dei siti istituzionali; nella pubblica amministrazione centrale abbiamo ormai più di 1.000 siti, una grande risorsa informativa che però non viene pienamente utilizzata. Stiamo dettando anche in questo campo delle nuove regole: il Codice della PA digitale definisce già i contenuti dei siti pubblici, ma riteniamo che debba essere ampliato: perché non mettere online i bilanci? Perché non pubblicare i compensi degli amministratori? O l’elenco dei consulenti, i bandi di gara , le graduatorie di concorso? E’ la logica della trasparenza, di un rapporto diverso tra cittadino e pubblica amministrazione.
ZeroUno: E le imprese? Hanno un ruolo in questo processo di innovazione? A questo proposito non dimentichiamo che oltre il 40% della spesa IT della Pubblica amministrazione locale confluisce in società controllate dalle Regioni.
Magnolfi: Prima di tutto voglio dire che mi auguro che la PA sia un committente sempre più intelligente nei confronti delle imprese: un committente sempre più affidabile per quanto riguarda i pagamenti, ma anche perché sa quello che vuole. Per quanto riguarda il problema da lei sollevato, il decreto Bersani [vedi riquadro a fianco ndr] introduce già un correttivo a questo proposito vietando alle società pubbliche di informatica di operare per soggetti diversi dagli enti che le hanno costituite. Però non bisogna dimenticare che nelle imprese pubbliche abbiamo anche grandi competenze che hanno sopperito alle carenze del mercato. Tutto questo fiorire di aziende pubbliche in parte è dovuto a cose meno nobili, ma in parte è dovuto anche al fatto che l’ente pubblico si trova di fronte a un’offerta che opera secondo propri modelli consolidati spesso difficilmente conciliabili con quelli della PA. È anche per questo che si è fatto ricorso a società pubbliche. Il decreto Bersani ha lanciato un segnale nella direzione di un arretramento del pubblico da questo settore, adesso bisogna che il mercato dimostri di saper cogliere questo segnale. Ma attenzione: un mercato dinamico è aperto perché se al monopolio pubblico dobbiamo sostituire l’oligopolio di poche aziende private allora il cambiamento non mi sembra molto interessante. Credo quindi che le imprese italiane dovrebbero seguire molto attentamente quello che stiamo facendo sull’e-government in modo da far convergere la loro offerta su questo disegno.
LA GRANDE RETE DELLA COOPERAZIONE
Il Sistema Pubblico di Connettività (Spc), frutto di un approfondito lavoro di analisi e sviluppo che ha visto la formalizzazione definitiva nell’emanazione del decreto legislativo n. 42 del 28 febbraio 2005, è una grande rete in grado di interconnettere tutte le pubbliche amministrazioni, da quelle centrali a quelle locali, collegata alla rete internazionale che connetterà le delegazioni italiane all’estero; un insieme di servizi di interoperabilità di base e di interoperabilità evoluta che consente di condividere strumenti e applicazioni informatici; il tutto in un rapporto paritetico tra le amministrazioni, reso possibile da un ambiente flessibile che permette di armonizzare i diversi sistemi informativi mantenendo l’autonomia dei differenti soggetti che vi aderiscono. L’Spc è l’erede, seppur in una logica completamente nuova, della Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (Rupa), nata nella seconda metà degli anni ’90 per le amministrazioni centrali, ma alla quale hanno nel tempo aderito anche numerose amministrazioni locali. L’Spc è il risultato di un processo di definizione di regole basato sulla creazione del consenso fra tutte le pubbliche amministrazioni coinvolte; è dunque un’infrastruttura di rete non gerarchica ma paritaria, alla quale le diverse amministrazioni aderiscono con il solo obbligo di adeguarsi ai criteri di interoperabilità, qualità e sicurezza definiti nelle regole tecniche. I provider, fornitori di connettività e/o servizi, devono sottoporsi a un processo di qualificazione, dopodiché verranno inseriti in un registro al quale le diverse amministrazioni potranno accedere per lo sviluppo dei propri servizi. Perché il Sistema Pubblico di Connettività sia pienamente operativo le pubbliche amministrazioni, nell’ambito della loro autonomia funzionale e gestionale, devono adottare soluzioni tecniche compatibili con la cooperazione applicativa nella progettazione e gestione dei propri sistemi informativi. La cooperazione applicativa (in pratica la possibilità, per ogni ente, di diventare fornitore o consumatore di un determinato servizio erogato/fornito nell’ambito del Spc) è una funzione indispensabile per realizzare l’interconnessione tra le pubbliche amministrazioni e lo scambio di informazioni, tant’è che adesso si parla di SpcCoop, proprio per enfatizzare questa logica di cooperazione. La cooperazione applicativa si realizza tramite un canale di interscambio basato su standard aperti (Web Services, Xml, Soap) che agevola il passaggio di messaggi tra i domini. Grazie al Sistema Pubblico di Connettività, ogni dominio della rete colloquia con gli altri attraverso una componente infrastrutturale di interfaccia denominata “Porta di dominio” che svolge funzioni di barriera di ingresso per autorizzare l’accesso alle risorse applicative della rete e tradurre i messaggi provenienti da altri domini. (P.F.)
Nel polverone sollevato dalle varie categorie toccate dal decreto Bersani sulle liberalizzazioni è passato un po’ inosservato alla grande maggioranza dei cittadini un articolo che riguarda direttamente il nostro mondo, l’Ict: l’articolo 13. La norma obbliga le società di informatica a capitale interamente pubblico o misto a lavorare solo per il proprio committente e nel proprio ambito regionale; il decreto, inoltre, vieta a queste aziende di partecipare a società terze (perlopiù a capitale misto pubblico-privato) e impone, a quelle che hanno già intrapreso strade di questo tipo, di cedere le quote entro 12 mesi dall’entrata in vigore del decreto. Se il comune cittadino non ci ha fatto molto caso, l’articolo ha scatenato un putiferio tra gli addetti ai lavori.
Fatturato delle maggiori Società regionali (2004-2005)
Nate quasi come Ced delle Regioni, le società pubbliche di informatica hanno acquisito un peso sempre maggiore e convogliano oggi oltre il 40% della spesa IT della Pal. Ma il problema non è “solo” questo: queste aziende sono diventate tali colossi da estendere le attività al di fuori del proprio ambito territoriale e, grazie alla partecipazione a società terze, andare anche su mercati diversi dalla Pal. Associazioni come Aitech-Assinform lamentano da tempo la turbativa sul mercato IT che l’azione di queste aziende comporta e il decreto Bersani può essere considerato una prima risposta a queste proteste. Naturalmente aziende pubbliche e Regioni, indipendentemente dal colore politico di chi le guida, non sono rimaste in silenzio: si sono levate immediate e furiose proteste e si stanno valutando possibili passi per “aggirare” l’ostacolo. (P.F.)
Tipologia di fornitore It prevalente in ambito PA
Per approfondire i temi dell’innovazione nella Pubblica Amministrazione consigliamo ai nostri lettori la consultazione dei fascicoli del progetto “L’innovazione della PAL”, realizzato da ZeroUno congiuntamente allo staff centrale di CRC Italia (Centri Regionali di Competenza) del Cnipa, scaricabili dal sito nell’area Progetti speciali
LO STOP DI BERSANI ALLE SOCIETÀ IT PUBBLICHE
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