Un’analisi dello stato dell’innovazione nella Pubblica Amministrazione Locale non può prescindere da alcune considerazioni di carattere politico, perché l’architettura istituzionale dello Stato italiano si sta modificando e, al di là delle spinte più o meno forti in direzione federalista, quello che è certo è che le Regioni vanno assumendo una importanza crescente insieme a tutto il sistema delle autonomie locali.
Nuovi assetti organizzativi, modifiche nei rapporti istituzionali, spostamento di competenze dallo Stato alle amministrazioni locali, sono tutti elementi che devono essere tenuti in considerazione anche quando si parla di innovazione, perché lo Stato italiano è comunque uno e lo sviluppo deve essere armonico e coinvolgere tutte le aree del Paese. La logica è quella di una cooperazione paritaria tra le diverse amministrazioni, ma è indispensabile che vi sia, alla base, una visione comune di sviluppo. Ed è proprio per questo che Regioni, Province, Comuni e Comunità Montane sono stati i principali protagonisti delle più recenti fasi di sviluppo dell’e-government, dove risulta in particolare decisiva la posizione delle Regioni, chiamate a svolgere un ruolo di pianificazione, programmazione ed attuazione dei processi innovativi sul territorio.
Il co-finanziamento da parte del Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie dei progetti della prima fase dell’e-government si è basato su alcuni punti-chiave che dovevano contraddistinguere i progetti:
– esplicita finalizzazione alla realizzazione di servizi online;
– aggregazione degli Enti proponenti, per massimizzare il numero delle amministrazioni coinvolte;
– privilegio della logica di riutilizzo delle soluzioni, per valorizzare le soluzioni migliori e renderle disponibili ad altre amministrazioni;
– individuazione di standard tecnici di riferimento per favorire la convergenza dei progetti in termini di architetture tecnologiche;
– coerenza con i piani regionali per l’e-government al fine di favorire la coesione istituzionale.
A oggi, i 134 progetti co-finanziati hanno uno stato di avanzamento lavori allineato con le aspettative (vedi figura) ed è ai nastri di partenza la seconda fase dell’e-government. L’obiettivo di questa seconda fase (con un finanziamento di 207 milioni di euro) è quello di consentire l’allargamento dei processi di innovazione già avviati alla maggior parte delle amministrazioni locali; l’intento è quello di estendere, completare e integrare quanto già avviato nei progetti della prima fase, potenziando le reti regionali e i servizi infrastrutturali e promuovendo il trasferimento e il riuso di soluzioni e servizi finali già pronti o in via di approntamento.
Di tutto questo abbiamo parlato con Giulio De Petra, responsabile Area innovazione per Regioni ed enti locali del Cnipa, il Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione.
Giulio De Petra
Responsabile del Cnipa per l’innovazione delle regioni e degli enti locali
ZeroUno: Servizi ai cittadini e alle imprese, interoperabilità tra pubbliche amministrazioni ed efficienza interna: questi sono i tre grandi ambiti dell’e-government. Per quanto riguarda la pubblica amministrazione locale qual è lo stato dell’arte? In quali ambiti si sono fatti i maggiori progressi?
De Petra: Lo sviluppo dell’innovazione negli enti locali si è tradizionalmente rivolto alle applicazioni informatiche che guardano all’interno dell’amministrazione, quindi, al terzo degli ambiti indicati. Poca attenzione, come emerge anche dal rapporto Assinform è stata invece rivolta all’innovazione nei servizi ai cittadini e alle imprese. Da questa considerazione è partita l’iniziativa del Mit (il Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie, ndr) e del Cnipa per i primi bandi di e-government, nei quali vi era esplicita attenzione alla realizzazione di servizi. L’attenzione è stata dunque posta al front office, ma non in antitesi con il back office (come è stato in alcuni casi frainteso), bensì come punto di partenza di una riorganizzazione del back office che, perché il processo funzioni, deve partire dal front office. È una strategia di change management che pone il cittadino-utente al centro dell’attenzione; non in termini ideologici, ma in quanto elemento che può generare quella forza d’urto capace di superare le inerzie di auto-conservazione e delle procedure organizzative pubbliche. Questo aspetto era ben chiaro nei bandi della prima fase, per i quali possiamo iniziare a parlare di risultati. Lo stato di avanzamento complessivo dei progetti è intorno al 41-45% e la previsione è che il processo vada a conclusione (anche se non per la totalità dei progetti) entro il 2005. Su questa prima base, si innesca la seconda fase dell’e-government.
ZeroUno: E quali sono gli elementi che contraddistinguono questa seconda fase?
De Petra: La seconda fase si basa sostanzialmente su quattro filoni. Il primo riguarda il consolidamento e il completamento delle infrastrutture; qui non ci riferiamo solo alla rete, ma anche alle infrastrutture abilitanti per le identificazioni in rete, come la firma digitale o le carte elettroniche, o i modelli per la fornitura di servizi in modalità Asp da parte di Regioni e Province ad altre amministrazioni. Il secondo filone è il consolidamento degli standard di riferimento, standard che erano in parte già stati definiti nella prima fase, ma che sono stati ulteriormente approfonditi e aggiornati.
Questi standard riguardano in particolare due temi: quello del trasporto e sicurezza e quello della interoperabilità e cooperazione applicativa. Quest’ultimo è particolarmente importante perché le relative architetture tecnologiche sono state definite e condivise da tutti gli attori (Regioni, Province, Comuni e Amministrazioni Centrali) e quindi ora abbiamo, con il Sistema Pubblico di Connettività, un preciso framework di riferimento non solo come infrastruttura di trasporto, ma come architettura e infrastruttura generale per la cooperazione e l’interoperabilità. Essendoci finalmente questo quadro di riferimento, tutti i processi in corso, sia quelli già dispiegati sia quelli in attesa di avere gli standard di riferimento, possono procedere con una maggiore affidabilità e rapidità. Voglio sottolineare il fatto che questi standard non sono stati elaborati da esperti chiusi nelle università e nei ministeri, ma derivano dai progetti in corso, ai quali possono far riferimento tutte le amministrazioni, con una conseguente accelerazione del cammino verso l’interoperabilità. Il terzo ambito è l’avvio di procedure operative per il riuso delle soluzioni. Questo è un passaggio molto importante perché, nella seconda fase dell’e-goverment, il finanziamento non è finalizzato alla realizzazione di progetti nuovi, ma all’allargamento dei progetti in corso che diano garanzie di avanzata realizzazione e si rivolge alle amministrazioni che sono rimaste in parte o completamente escluse dai processi innovativi già avviati.
L’obiettivo è di avere per ogni famiglia di applicazioni (la Sanità, il Lavoro, il Fisco e così via) un numero ristretto di modelli di riferimento, non teorici ma basati su realizzazioni effettive, e di promuovere e finanziare il riutilizzo di queste soluzioni, che comprende una significativa quota di adattamento alla specificità organizzativa, culturale e amministrativa di ogni singola amministrazione.
ZeroUno: La riusabilità del software nella PA è un tema molto importante, che contraddistingue la ‘via italiana’ all’e-government. Ma non esiste un problema con i fornitori di soluzioni applicative, che rischiano in tal modo di vedere drasticamente ridotto il proprio mercato?
De Petra: Il contesto normativo è molto chiaro e definisce come ‘di proprietà delle amministrazioni’ le soluzioni applicative prodotte. Per essere ancora più espliciti, in tutti i progetti co-finanziati dal Mit c’è la clausola che obbliga l’amministrazione coinvolta a fornire gratuitamente ad altre amministrazioni le applicazioni realizzate. Il problema per i tradizionali fornitori della PA, e in particolare per i più piccoli, è quello di cambiare il modello di business. Invece di vendere la stessa applicazione un certo numero di volte, queste aziende devono spostare la propria attività sull’adattamento e la personalizzazione delle soluzioni. Un’altra opportunità per questi fornitori è quella di entrare in maniera forte nella realizzazione del quarto filone della seconda fase dell’e-government e cioè la costituzione dei Centri di Servizio Territoriali per piccoli e medi comuni.
ZeroUno: Cosa sono i Centri di Servizio Territoriali?
De Petra: Sono strutture operative per consentire la diffusione e la fruizione dei servizi online della pubblica amministrazione per i cittadini e le imprese anche nei piccoli e medi Comuni, nelle Unioni di Comuni e nelle Comunità Montane. Pensiamo che ce ne possa essere in media uno per provincia; si tratta di strutture in fase di partenza, per esempio al Sud, e in Puglia per la precisione, si stanno già incominciando ad avviare.
ZeroUno: Complessivamente qual è lo stato dell’innovazione nella PA locale?
De Petra: L’amministrazione locale si rivela come il settore dove l’innovazione procede più rapidamente e più esplicitamente, anche in termini quantitativi. La spesa Ict delle amministrazioni locali è cresciuta, nel 2003, del 3,5%, in controtendenza con la spesa di tutti i settori privati e pubblici, e si confronta con una contrazione dell’8% circa da parte delle amministrazioni centrali. Questo non deriva dai finanziamenti della prima fase dell’e-government alla PA locale, perché analoghi finanziamenti sono stati destinati anche alle amministrazioni centrali, ma dal fatto che si percepisce a livello locale che la nuova architettura istituzionale federale può funzionare organizzativamente solo se c’è una vera iniezione d’innovazione.
ZeroUno: Da quello che ci dice e da ciò che è emerso anche dall’intervista con Ugo Guelfi, pubblicata sul numero di novembre di ZeroUno, si può dire che incomincia a configurarsi uno sviluppo più omogeneo rispetto a quello “a macchia di leopardo” che ha caratterizzato gli anni passati?
De Petra: Certamente.
Noi siamo contrari alle ‘best practice’ che servono solo a vincere i premi. Il nostro obiettivo è di realizzare buone pratiche e trasferirle e diffonderle a tutti. Le pratiche di eccellenza sono quasi sempre figlie di situazioni di eccellenza, particolari e specifiche, difficilmente trasferibili.
Non mi stanco di ripetere che noi puntiamo invece a che le buone pratiche emergano e siano trasferirite a tutte le amministrazioni. La fase attuale è proprio di passaggio dalle macchie di leopardo a una tonalità uniforme.
ZeroUno: In tutto questo, i Centri Regionali di Competenza assumono un ruolo importante. Qual è la loro organizzazione e come supportano le amministrazioni locali?
De Petra: Una strategia come quella che abbiamo definito non funziona se non vi è una rete organizzativa sul territorio. Occorre quindi costituire in ogni area dei gruppi di lavoro che riuniscano le risorse rese disponibili dallo Stato, dalle Regioni, dai Comuni e dalle Province e che, sulla base di un linguaggio comune dell’accesso a tutta la conoscenza di riferimento della materia, siano effettivamente dei punti di assistenza alle amministrazioni, soprattutto a quelle più deboli, per renderle partecipi dei processi d’innovazione. La cosa importante è che questi Centri di competenza, oltre a presidiare il territorio, siano anche tra loro in rete; questo garantisce uno scambio continuo e consente a ciascuno di essi di diventare un centro di eccellenza per qualche tema specifico, accumulando competenza che può poi essere trasferita agli altri Centri. Un aspetto molto importante di questo progetto è il creare una comunità professionale che ha valori, riferimenti culturali e un linguaggio comuni.
Stato di avanzamento della prima fase dell’e-goverment
(al 15 settembre 2004)
fonte:Cnipa
Verso il sistema pubblico di connettività
Oggi le PA centrali e alcune PA locali utilizzano la Rete Unitaria per Pubblica Amministrazione (Rupa) come infrastruttura di comunicazione, e nel contempo alcune Reti regionali aggregano Comuni e Province della Regione, che si configura come Isp delle PA locali aderenti. Ma la situazione sta mutando.
La fornitura di servizi telematici in un mercato concorrenziale che valorizza le autonomie locali, la maturità della tecnologia Internet, la necessità di fornire servizi a cittadini e imprese con standard di qualità adeguati, hanno fatto nascere l’esigenza di realizzare un sistema con regole tali per cui tutte le PA possano essere connesse tra loro con adeguati standard di qualità e sicurezza e, nel contempo, sia garantita l’integrità dello sviluppo del sistema telematico a livello di Paese.
Il Sistema Pubblico di Connettività copre la realizzazione delle infrastrutture di comunicazione della PA nel suo complesso e si basa sui seguenti principi: garantire ¬¬l’interazione telematica della PA, centrale e locale, con i cittadini e le imprese; realizzare un’architettura multi-fornitore che favorisca lo sviluppo del mercato e della concorrenza; fornire un’infrastruttura che permetta l’interoperabilità tra le amministrazioni e la realizzazione di reti interne ad esse; fornire un insieme di servizi standard condivisi dagli enti interconnessi ed erogati da una pluralità di fornitori; realizzare i necessari standard di qualità e di sicurezza atti a garantire l’integrità del sistema telematico a livello Paese; stimolare lo sviluppo dell’Internet italiana e l’accessibilità via Internet dei cittadini verso la PA.
Riuso delle applicazioni, il modello Cnipa
Nel giugno 2004 il gruppo di lavoro del Cnipa dedicato alla “Riusabilità del software e delle applicazioni informatiche nella Pubblica amministrazione” ha definito in un Rapporto il quadro di riferimento e le caratteristiche di questo elemento strategico della via italiana all’e-government. ZeroUno dedicherà al tema un articolo cercando di identificare i problemi e le opportunità con le quali i fornitori di soluzioni applicative per la PA si dovranno confrontare.
Il rapporto Cnipa identifica tre tipi di riusabilità: – la semplice cessione di un applicativo o di una sua componente, dove poi ogni amministrazione si fa carico autonomamente di tutti i successivi interventi; – la cessione del software associata a forme di cooperazione per le attività di gestione-manutenzione-evoluzione dell’applicativo, considerata la modalità più promettente e vantaggiosa dalle stesse amministrazioni; – la cessione del software con l’attivazione di un servizio Asp da parte dell’amministrazione cedente.
Il bando per le offerte di riuso è stato pubblicato sulla G.U. n. 253 del 27 ottobre 2004. Le offerte dovranno pervenire al Cnipa entro 60 giorni e quelle che supereranno la validazione verranno inserite nel catalogo della soluzioni di e-government.
