WORKSHOP PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Semplificazione normativa per abilitare l’innovazione

Rapporto tra centrali acquisti e vendor, duplicazioni e ridondanze, necessità di vincoli “forti” e di governance: sono questi i focus, strettamente correlati tra loro, intorno ai quali è ruotato il dibattito all’interno del Workshop Finaki dedicato al processo di digitalizzazione e innovazione all’interno della Pubblica Amministrazione. In questo articolo ci focalizziamo in particolare sui primi due temi, dato che il terzo, la necessità di una governance del processo di innovazione, è stato uno degli elementi centrali della discussione durante la Tavola Rotonda che si è svolta a Roma lo scorso 6 ottobre.

Rapporto tra centrali acquisti e vendor

I vendor presenti al workshop hanno riconosciuto esserci nella Pubblica Amministrazione una grande competenza sul tema della digitalizzazione, non solo a livello centrale, ma estesa a livello territoriale. Il problema rilevato è che manca la logica di sistema, non si mettono a fattor comune le esperienze, non si indirizzano nel modo migliore e coerente le risorse disponibili, ma soprattutto, hanno sostenuto i vendor, manca progettualità e si finisce spesso per ridurre un progetto a un mero conteggio di giorni-uomo necessari alla sua realizzazione, applicando tariffe sempre più basse.

I chairmen del Workshop, da sinistra: Federico Alker, Presidente Incontri Ict Finaki 2012, Pierluigi De Marinis, Direttore Centrale Sistemi Informativi e Impianti, Anas, Alessandro Musumeci, Direttore Centrale Sistemi Informativi, Ferrovie dello Stato Italiane

Sul tema delle tariffe si è accesa una vivace discussione nella quale si sono scontrati pareri divergenti sull’inversione di tendenza, sostenuta da alcuni, della discesa delle stesse.

È stato ricordato che Consip, diventato ormai la centrale acquisti a livello nazionale della Pa, stipula accordi quadro partendo da un’analisi dei requisiti delle necessità della Pa seguita dall’analisi approfondita dell’offerta e che nell’impostazione delle gare che portano poi alla firma di questi accordi, il criterio del prezzo più basso, ha sostenuto, viene utilizzato solo per acquisti di scarso valore qualitativo, per quelle che vengono definite delle commodity; sui progetti, il peso dei criteri tecnici, ai fini della valutazione finale, è del 70%. Ma ci sono altri due elementi molto importanti che sono stati evidenziati: in primo luogo, nella definizione delle gare, specialmente in quelle che hanno un impatto territoriale più importante, si pone una particolare attenzione all’offerta delle Pmi proprio per la loro maggiore capacità di rispondere ad esigenze locali; in secondo luogo, tramite le gare si cerca di introdurre innovazione tecnologica e di processo. Viene portata ad esempio la gara per i servizi cloud a supporto delle Pa centrali e locali bandita nel dicembre 2013 ed entrata nella seconda fase lo scorso 19 settembre con l’invio delle lettere d’invito ai 12 concorrenti che si sono pre-qualificati: 1,95 miliardi di euro per il prossimo quinquennio destinati a erogare i servizi di infrastruttura informatica, le piattaforme digitali per fornire servizi ai cittadini e alle imprese, i servizi di interoperabilità per i dati e per la cooperazione applicativa. L’avere bandito questa gara, è stato sottolineato, è un esempio di vision strategica perché questa iniziativa non è stata determinata solamente da una valutazione economica (Consip stima che si potranno conseguire risparmi fino a 3 miliardi di euro derivanti dall’adozione del modello del cloud), ma dalla volontà di abilitare, attraverso l’utilizzo “as a service” appunto, l’introduzione di tecnologie e processi innovativi.

Da parte dei diversi rappresentanti della Pa presenti si è riconosciuto che avvalersi dei contratti quadro stipulati da Consip, che riguardano ormai un portafoglio molto esteso di soluzioni, oltre a consentire ovvi risparmi, rappresenta un grande vantaggio in termini organizzativi: effettuare gare d’appalto è complesso, oneroso in termini di tempo e a rischio di ricorsi che possono bloccare l’attività per molto tempo, per cui poter effettuare un acquisto avvalendosi di un accordo già stipulato è molto più semplice.

Nell’ambito del dibattito sul processo di acquisto viene introdotto un altro tema, da lungo tempo oggetto di discussione: il dialogo competitivo, ossia “una procedura nella quale la stazione appaltante, in caso di appalti particolarmente complessi, avvia un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura, al fine di elaborare una o più soluzioni atte a soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte” (dalla definizione del Codice Unico degli Appalti del 2006 che recepiva le Direttive europee precedenti, ma che dovrà presto adeguarsi alle nuove Direttive emanate in merito dall’Ue nel 2014).

Durante il Workshop si è evidenziato come questa procedura, caldamente sostenuta da alcuni dei vendor presenti, sia molto complessa e, di fatto, richieda una competenza specifica dell’ente molto elevata, ne consegue il paradosso che si dovrebbe effettuare il “dialogo competitivo” quando non si hanno le idee chiare su una determinata tecnologia o un determinato progetto e si ritenga necessario il confronto con più soggetti, ma d’altra parte perché il dialogo sia efficace bisogna possedere le competenze necessarie per il confronto stesso. La conclusione è che nonostante in alcune realtà si sia ragionato sul suo utilizzo, l’istituto sia stato adottato molto raramente e, come illustrato da una partecipante, solo per alcune sperimentazioni di frontiera.

Duplicazioni e ridondanze

Dibattito molto acceso quello sulle duplicazioni e ridondanze delle soluzioni Ict all’interno delle diverse applicazioni, nel quale si sono fronteggiate sostanzialmente due posizioni: quella classica del riuso ossia l’utilizzo gratuito di un’applicazione sviluppata per una determinata amministrazione da parte di qualsiasi altra amministrazione ne faccia richiesta; quella che pensa a una specializzazione dei diversi territori su determinati aspetti e a metodologie di co-progettazione, per arrivare a realizzare soluzioni uniche valide per tutto il territorio nazionale, “azzerando” (come sostenuto provocatoriamente da una partecipante) quanto fatto fino ad oggi.

In realtà le due posizioni potrebbero, accantonata la provocazione, conciliarsi scegliendo per le diverse esigenze, le best practice già realizzate e diffondendole negli altri territori. Avrebbe potuto essere un esempio di questa impostazione il Fascicolo Sanitario Elettronico (Fse), ma così non è stato. Le Regioni, come previsto dal “Decreto del fare” del 2013, hanno consegnato le proprie programmazioni in merito al Fse; il 30 di giugno hanno infatti caricato sul sito dell’Agid i propri progetti, senza però poter avere alcun accesso alle programmazioni reciproche, quindi con un’assenza di condivisione delle informazioni; entro il 30 giugno 2015 tutte le Regioni dovranno avere il proprio Fse; entro il 30 dicembre 2015 verrà realizzata l’infrastruttura nazionale per l’interoperabilità tra i vari Fse (in modo che se un cittadino lombardo si trova a essere curato in una struttura sanitaria del Lazio i due sistemi possano comunicare). Perfetto se si partisse da zero, ma ci sono alcune realtà (Lombardia, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Toscana, Provincia di Trento e qualche sperimentazione in Veneto) che hanno già un fascicolo sanitario positivamente collaudato sul territorio: quindi perché non scegliere tra queste la best practice di riferimento ed estenderla alle altre Regioni?

D’altra parte, la pratica del riuso, della quale si parla ormai da almeno dieci anni, non è mai veramente decollata più che per problemi tecnici per la norma che la regolamenta. Per legge è vietato alle società in house delle Regioni (ossia le società pubbliche, che svolgono servizi strumentali per le pubbliche amministrazioni) di collaborare tra di loro; la ratio di questa restrizione era quella di evitare distorsioni alla concorrenza, facendo in modo che le società in house non approfittino del vantaggio che ad esse deriva dal particolare rapporto con le Pal. Nel caso del riuso, quindi, se si presentano necessità di personalizzazioni, supporto all’implementazione ecc. le due società Ict delle due Regioni coinvolte (quella che ha sviluppato l’applicazione e quella che intende “riusarla” non possono collaborare) e questo rappresenta sicuramente un deterrente nel percorrere questa strada.

Le proposte

Al termine della due giorni di lavori, i partecipanti al Workshop hanno concordato sulla necessità che i Cio della Pubblica Amministrazione si facciano portavoce sia presso le loro amministrazioni sia ai tavoli istituzionali di alcuni punti fermi indispensabili per la diffusione della digitalizzazione e dell’innovazione nella Pa:

• necessita di governance dell’innovazione pubblica (Agid, Tavolo permanente dell’innovazione, Tavoli europei) affinché i progetti siano definiti in modo organico, in una logica di sistema e, soprattutto, ne siano gestiti i percorsi operativi fino a compimento;
• condivisione del modello a tendere dell’infrastruttura Ict del Paese, con una visione di lungo termine dell’It;
• spostamento delle spese di investimento Ict nel Bilancio dello Stato da spesa corrente a conto capitale (in modo che ne sia chiaramente percepito il carattere; pluriennale e non solo come costo da attribuire ai budget annuali, sempre più esigui);
• far emergere con chiarezza l’assurda situazione nella quale, da un lato, si spinge sull’informatizzazione della PA come elemento trainante della ripresa economica e, dall’altro, si interviene sui budget informatici con tagli lineari;
• semplificazione del quadro normativo con l’emanazione di regole cogenti, semplici e valide per tutti, basate sul criterio che deve esserci una chiara attribuzione di ruoli tra leggi, regole attuative e regole tecniche. Le prime definiscono i principi, le seconde i progetti, le terze gli aspetti tecnologici;
• revisione del Codice degli appalti relativo agli acquisti informatici in modo da trattarli con regole che tengano conto della loro specificità; oggi sono banalizzati con regole comuni agli appalti di lavori o agli acquisti di beni e servizi generalizzati;
• le gare Ict devono rappresentare un’occasione di crescita del mercato Ict italiano e dell’innovazione all’interno della Pa e non seguire l’esclusivo criterio della riduzione dei costi;
• utilizzo dei livelli di servizio come strumenti per la misura della qualità erogata anche nella Pa;
• verifica ex post sulla qualità valutata in fase di aggiudicazione dell’offerta tramite indicatori misurabili;
• qualificazione delle competenze digitali nella Pa in linea con le direttive europee;
• far partire rapidamente il servizio di Agid di emanazione dei pareri di interpretazione della normativa Ict.